The effects of mafia infiltration on public procurement performance
Ravenda D., Giuranno M. G., Valencia-Silva M. M., Argiles-Bosch, J. M, García Blandon J., 2020 – European Journal of Political Economy
Quando si parla di appalti pubblici, una delle principali preoccupazioni riguarda l’infiltrazione della criminalità organizzata e le conseguenze in termini di distorsione della concorrenza sui mercati, di costi sostenuti dalla collettività e di inefficienza nell’esecuzione degli appalti pubblici stessi.
In questi giorni, la questione sta diventando sempre più rilevante non solo a causa della crescente vulnerabilità degli appalti alla corruzione in generale, ma anche, e soprattutto, dell’attuale aumento degli appalti pubblici legati all’attuazione del Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza (PNRR). Per comprendere l’importanza del fenomeno, si consideri che, secondo la Commissione Europea, prima del Covid, gli appalti pubblici rappresentavano circa il 13,1% del PIL dell’UE, e il 29% della spesa delle amministrazioni pubbliche, secondo stime OCSE.
In un recente articolo pubblicato sull’European Journal of Political Economy, intitolato The effects of mafia infiltration on public procurement performance, Diego Ravenda, Michele Giuseppe Giuranno, Maika Valencia-Silva, Josep García-Blandon e Josep Argiles-Bosch hanno esaminato gli effetti dell’infiltrazione mafiosa nell’esecuzione degli appalti pubblici nel periodo 2012-2017, sulla base di un campione di 68.063 appalti pubblici di lavori banditi dai comuni italiani, di cui 687 identificati come infiltrati dalla Mafia, o perché concessi da parte dei consigli comunali successivamente accusati e sciolti per infiltrazione mafiosa o perché vinti direttamente da imprese mafiose. Nella loro analisi, gli autori cercano dunque di fornire solide evidenze empiriche delle implicazioni ed inefficienze legate all’appropriazione indebita e alla corruzione a favore della mafia.
Alcune ipotesi centrali sono verificate empiricamente attraverso una serie di modelli di regressione partendo da un’analisi dettagliata della letteratura economica esistente. In effetti, numerosi contributi indicano forti relazioni tra criminalità, corruzione e appalti pubblici. Questi includono comportamenti strategici adottati da criminali che causano alterazioni della concorrenza e selezione avversa. Molte sono le strategie adottate, tra cui le strategie di condotta di gara aggressiva nelle offerte, collusione tra offerenti, scoraggiamento della partecipazione di imprese efficienti attraverso l’uso della violenza e dell’intimidazione che portano a meccanismi di autoesclusione, riciclaggio di denaro, comportamenti illeciti ma nascosti dietro un velo di legittimazione e così via. L’infiltrazione politica e la corruzione mirano ad esempio a manipolare gli appalti attraverso la falsificazione documentale e l’alterazione delle procedure, l’adattamento strategico dei requisiti di gara a favore delle imprese mafiose, favoritismi e ulteriori restrizioni alla concorrenza.
Al fine di misurare gli effetti delle infiltrazioni mafiose negli appalti pubblici, gli autori hanno individuato le seguenti ipotesi:
Ipotesi 1: L’infiltrazione mafiosa è associata a una maggiore probabilità di ottenere ribassi nei costi di aggiudicazione per gli appalti di lavori pubblici.
Ipotesi 2: L’infiltrazione mafiosa è associata a maggiori sforamenti dei costi di esecuzione.
Ipotesi 3: L’infiltrazione mafiosa non incide significativamente sui ritardi di consegna degli appalti di lavori pubblici.
Il modello di regressione considera come variabili dipendenti i ribassi nei costi di aggiudicazione, il superamento dei costi di aggiudicazione nella fase di esecuzione dei lavori e i ritardi nella consegna dei lavori stessi e come variabile indipendente una variabile binaria che assume valore 1 per i contratti infiltrati mafiosi e 0 altrimenti. Inoltre, lo studio considera una serie di variabili di controllo che descrivono le caratteristiche del contratto di lavoro pubblico, le caratteristiche del comune, le caratteristiche dell’impresa vincente, le caratteristiche socio-istituzionali e relative al capitale sociale e una serie di altre variabili utilizzate anche in studi precedenti.
I risultati rivelano che l’infiltrazione mafiosa è positivamente associata al numero di offerte presentate, a maggiori risparmi nei costi di aggiudicazione e al superamento dei costi di esecuzione, mentre è negativamente associata ai ritardi di consegna degli appalti di lavori pubblici. L’effetto delle infiltrazioni mafiose sul superamento dei costi di esecuzione e la probabilità che si verifichino sono più deboli per gli appalti di lavori pubblici di maggiori dimensioni.
L’analisi evidenzia l’esistenza di metodi sofisticati per mascherare il crimine dietro un velo di legittimazione. Questi risultati suggeriscono la presenza di schemi collusivi tra le imprese offerenti all’interno della rete mafiosa e forniscono nuovi spunti per l’attuazione di politiche più solide per contrastare le pratiche associate all’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici. Questi dovrebbero tenere conto del fatto che i contratti infiltrati danno l’impressione di realizzare notevoli risparmi sui costi nella fase di aggiudicazione della gara. I risparmi iniziali, infatti, si traducono in sostanziali incrementi di costo in fase di esecuzione dell’opera, vanificando il risparmio iniziale. È interessante notare come, paradossalmente, l’infiltrazione mafiosa produca una maggiore efficienza nei tempi di esecuzione dei lavori. Evidentemente, la riduzione dei tempi di esecuzione riduce anche il rischio di essere intercettati e bloccati dalle autorità di controllo e prevenzione.
Interessanti risvolti in termini di policy derivano anche dalle conseguenze sugli appalti dopo l’elezione dei nuovi consigli comunali, dopo lo scioglimento dei precedenti. I risultati ottenuti non mostrano miglioramenti significativi nella gestione dei nuovi appalti pubblici. Questo, a sua volta, sembra suggerire che per sradicare la mafia dalla pubblica amministrazione le azioni dovrebbero prendere di mira sia i funzionari pubblici che gli organi politici.
In ottica PNRR, al fine di limitare la presenza di infiltrazioni mafiose, il policy maker dovrebbe ricorrere a requisiti più stringenti e maggiore trasparenza nell’esecuzione e rinegoziazione degli appalti pubblici, a valutazioni di affidabilità più rigorose in caso di offerte sospettosamente basse, all’adozione di parametri più qualitativi per determinare i vincitori delle gare, inclusi criteri sociali e ambientali, che tengano conto della valorizzazione del capitale sociale del contesto locale nonché l’integrità e la responsabilità dei pubblici ufficiali. In molti casi potrebbe essere utile anche la centralizzazione della gestione degli appalti pubblici a livello locale.