Fiscal Rules and the selection of politicians: theory and evidence from Italy

Gamalerio M. and Trombetta F., 2025 – American Economic Journal: Economic Policy

Il ruolo delle regole fiscali nel determinare le decisioni di bilancio e di finanza pubblica, a livello locale e nazionale, è ben noto in letteratura. Ma è possibile che la loro influenza si estenda anche ad altri aspetti della vita politica ed amministrativa?

Nell’articolo “Fiscal Rules and the Selection of Politicians: Theory and Evidence from Italy”, pubblicato sull’American Economic Journal: Economic Policy, Matteo Gamalerio e Federico Trombetta partono dall’ipotesi che i vincoli di bilancio non siano meri guardrails contabili, ma strumenti che plasmano anche la composizione della classe politica locale.

Per testare questa ipotesi, gli autori sfruttano tempi e modalità di applicazione del Patto di Stabilità interno (o Domestic Stability Pact, DSP), introdotto in Italia nel 1999 per arginare deficit e indebitamento dei comuni. Esso è stato applicato dal 2001 in modo differenziato sulla base della popolazione: nel periodo 2001-2013 i comuni con più di 5.000 abitanti restano sottoposti a vincoli stringenti, mentre quelli più piccoli ne sono esentati.

Questo “esperimento naturale” consente di osservare come la discrezionalità di spesa — ovvero la libertà decisionale di sindaci e consiglieri — si traduca in un fattore di selezione dei candidati. Chi possiede un titolo universitario porta con sé competenze tecniche e capacità analitiche che richiedono margini di manovra per essere efficacemente impiegate. Se questi margini vengono compressi da vincoli troppo rigidi, l’incarico politico diventa meno attraente per chi ha maggiore formazione, spingendo tali profili a evitare quel tipo di impegno.

L’analisi si basa su un dataset che comprende tutte le elezioni comunali tra il 1993 e il 2012 per i comuni fino a 15.000 abitanti. Combinando informazioni demografiche, socio-economiche e dati sulle candidature, gli autori costruiscono un confronto tra due gruppi simili: comuni appena sopra e appena sotto la soglia dei 5.000 abitanti, comparati prima e dopo il 2001 (l’approccio empirico è denominato “difference-in-discontinuity”). La variazione introdotta dal DSP, che dopo il 2001 riguarda solo i comuni sopra la soglia dei 5.000 abitanti, fornisce così un vero e proprio esperimento naturale per valutarne non solo l’impatto sui saldi di bilancio, ma anche sugli incentivi a partecipare alla competizione politica. La variabile dipendente principale utilizzata nell’analisi è infatti la quota di candidati sindaco (e di sindaci eletti) in possesso di una laurea.

Prima del 2001, quando i comuni subito sopra e subito sotto la soglia dei 5.000 abitanti sono trattati in modo simmetrico in termini di regole fiscali, i primi presentano una percentuale più alta di candidati laureati, in virtu’ del maggior stipendio del sindaco. I due gruppi, inoltre, seguono un trend molto simile. Dopo il 2001, la differenza tra i comuni subito sopra i 5.000 abitanti e i comuni subito sotto i 5.000 abitanti scompare, segnalando che le regole fiscali comportano un calo di circa dieci punti percentuali nella quota di candidati con laurea e una riduzione analoga nella probabilità che il sindaco eletto sia un laureato, di fatto annullando il vantaggio dato dal maggior stipendio (vedi figura 1). Tali risultati sono stabili anche variando l’ampiezza della finestra di popolazione considerata, applicando “placebo test” ad altre soglie demografiche in cui il DSP non cambia, e controllando che non vi sia alcun “salto” sospetto nel numero di comuni attorno alla soglia demografica.

L’intensità dell’effetto dipende dal grado effettivo di discrezionalità decisionale: nei comuni in cui, prima del 2001, una quota consistente del bilancio era già vincolata a spese rigide, difficili da modificare (personale, rimborso debito), l’effetto delle regole fiscali sulla percentuale di candidati laureati è trascurabile. Al contrario, nei comuni meno “rigidi” – quindi con margini decisionali più ampi – il DSP comporta un allontanamento marcato dei candidati con un titolo di istruzione più alto. Questi risultati contribuiscono a suffragare l’idea che il meccanismo chiave per spiegare l’effetto delle regole fiscali sulla composizione della classe politica sia il loro impatto sul grado di flessibilità nelle scelte. Dove la discrezionalità decisionale è comunque ridotta dalla presenza di spese rigide, le regole fiscali non hanno una grande influenza sul “capitale umano” della classe politica, mentre questa influenza è marcata dove la loro introduzione riduce i margini di discrezionalità.

Per verificare se il livello di istruzione effettivamente produca un effetto sul modo di amministrare, gli autori esaminano poi le performance dei sindaci laureati, comparati a quelli dei sindaci non laureati, nei comuni esenti dal DSP (l’approccio empirico è quello del “regression discontinuity design”). Qui i risultati sono inequivocabili: in media, un sindaco laureato implica maggiore spesa in conto capitale (circa 150 € pro capite in più), un incremento significativo della probabilità di erogare servizi al di sopra dello standard e nessun peggioramento del saldo di bilancio. Nei comuni sottoposti a DSP, invece, queste differenze scompaiono. In altre parole, i sindaci laureati esercitano un impatto gestionale positivo quando dispon­gono di adeguata autonomia decisionale.

Il lavoro di Gamalerio e Trombetta dimostra che le regole di bilancio, pur essenziali per la sostenibilità finanziaria, agiscono anche come filtri sulla qualità del capitale umano di coloro che scelgono di impegnarsi in politica. Dunque, c’è un ulteriore trade-off che riguarda le regole fiscali e che si aggiunge a quello, noto in letteratura, tra flessibilità e “commitment” (o più in generale tra discrezionalità e regole): è il trade-off tra rigore contabile e attrattività dell’incarico politico. Esso richiede attenzione: se l’obiettivo è promuovere amministrazioni capaci di innovare e reagire efficacemente alle esigenze locali, è fondamentale bilanciare i vincoli di spesa con meccanismi che mantengano la carica di sindaco attraente per le figure più preparate e competenti.